overzicht

Wendbaar wetgeven, paradox of gelukkig paar?

Mariette Lokin is juridisch adviseur bij het Ministerie van Financiën (Belastingdienst/Douane). Ze heeft een lange en brede ervaring bij de Rijksoverheid, met name op het gebied van wetgeving en wetgevingsbeleid. Mariette woont in Den Haag en door haar Brabantse roots heeft ze een voorliefde voor Bossche bollen. In 2019 promoveerde ze op het proefschrift Wendbaar wetgeven, de wetgever als systeembeheerder. In deze gastblog schetst ze haar visie op de toekomst van wetgeving en wetgevingsproces.
Datum
30 oktober 2019
Auteur
Mariette Lokin
Delen

Complexiteit en technische uitdagingen

Nederland is een goed georganiseerd land. We hebben een mooi wegenstelsel, (bijna) overal internet, een hoge standaard in onderwijs en zorg, inkomenszekerheid als je geen werk hebt, een stabiele economie en onafhankelijke rechters. Om het land zo op orde te houden, is een flinke berg regels nodig: begin 2019 waren er bijna 10.000 wettelijke regelingen in Nederland.

Een heel groot deel van die regelingen landt tegenwoordig in een ICT-systeem, niet alleen bij de overheidsorganisaties die ze moeten uitvoeren, maar ook bij bedrijven die zich er aan moeten houden. Om de wettelijke regels digitaal toepasbaar te maken is een “vertaling” nodig van de fraaie juridische volzinnen naar de softwarecode waarmee een machine kan redeneren. Als je bedenkt dat de meeste regels uiteindelijk landen in een digitale toepassing – of het nu een groot mainframe is waarmee miljoenen belastingaangiftes worden afgehandeld, of een digitaal loket bij de gemeente waar je een kapvergunning kunt aanvragen – is het eigenlijk gek dat daarmee bij het maken van die regels al niet meer rekening wordt gehouden.

Ouderwets proces

De wetgever houdt er een nog vrij ouderwets proces op na, waarin Word- en pdf-documenten worden gemaakt met wijzigingsteksten die er uitzien als sudoku’s en met uitgebreide toelichtingen die meer bedoeld zijn voor het politieke debat dan om duidelijkheid te geven aan de “gebruikers” van de wet. Daarbij komt dat wetgevers (zowel de ambtenaren op de ministeries als Kamerleden) niet of nauwelijks contact hebben met de ICT-ontwikkelaars die de vertaling naar specificaties voor de ICT maken. Pas als de wetgeving in een vergevorderd stadium is en de gemaakte keuzes nog maar moeilijk bij te stellen zijn, komen de uitvoerders in beeld. Dat dat niet altijd tot een optimaal resultaat leidt, wordt wel duidelijk als in de media weer eens berichten verschijnen over problemen bij de uitvoering van toeslagen bij de Belastingdienst of de WW bij het UWV, of over ICT-projecten bij de overheid die uit de rails lopen.

Agile wetgeven?

‘Kan dat dan niet anders?’ is de logische vraag… Paradoxaal genoeg is het antwoord te vinden waar je het – gelet op de afstand tussen juristen en techneuten – misschien het minste verwacht: in de systeem- en softwareontwikkeling zelf! Daar is de afgelopen decennia onder de noemer agile veel geïnvesteerd in het bij elkaar brengen van de verschillende disciplines die nodig zijn om een systeem of applicatie te ontwikkelen, en in cyclische of iteratieve werkwijzen. Waarom zouden we die agile aanpak niet gewoon doortrekken naar het wetgevingsproces?

 

LegOps

In mijn proefschrift “Wendbaar wetgeven, de wetgever als systeembeheerder”, heb ik daarvoor een voorstel gedaan, waarbij ik onder meer heb geput uit het boek “Scrum in actie”, waarin de agile-aanpak heel concreet en praktisch toepasbaar wordt gemaakt buiten het ICT-domein. Daarnaast heb ik gekeken naar de DevOps-benadering, waarin een betere samenwerking en afstemming tussen systeemontwikkelaars en –beheerders centraal staat. Deze benaderingen zijn samengesmeed tot een aanpak die ik LegOps heb  genoemd: de hele keten van het ontwerp van de wetgeving (legislation) tot en met de geautomatiseerde uitvoering (operations) verenigd in een multidisciplinaire en iteratieve aanpak. De stappen die daarbij continu doorlopen worden, zijn weergegeven in onderstaand figuur.

Daar hoort natuurlijk ook de juiste ondersteuning bij: een toolchain met applicaties die toegesneden zijn op de activiteiten in een bepaalde stap en die een product opleveren dat, bij voorkeur, geautomatiseerd kan worden overgedragen aan de volgende schakel in de keten. Dat is niet alleen efficiënt, maar voorkomt ook fouten.

Agile in de Haagse wereld

Het zal nog wel even duren voor LegOps breed omarmd en geïmplementeerd zal zijn bij de (rijks)overheid. Het is – zoals bij iedere verandering – niet alleen een kwestie van de juiste tools, maar vraagt ook aanpassingen in de organisatie (zowel bij ministeries als parlement), gerichte opleiding, en een andere cultuur. De “Haagse” wereld van beleid en wetgeving enerzijds en die van de uitvoering anderszijds liggen niet alleen fysiek maar ook in geest soms nog ver uit elkaar…
Maar er zijn ook al concrete voorbeelden die laten zien dat het mogelijk is. Bij de Belastingdienst is een deel van de toolchain, mét multidisciplinaire samenwerking tussen de fiscale juristen en de ICT-ontwikkelaars, inmiddels ingericht in de vorm van een Agile Law Execution Factory. De goede ervaringen die hiermee worden opgedaan, maken hopelijk de weg vrij voor de wetgevers om aan te haken. Daarmee zijn agile en wetgeving geen paradox meer, maar een gelukkig paar!

Mariette Lokin
Strategisch adviseur bij Douane Nederland